Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 декабря 2000 г. N 268-О
ПО ЗАПРОСУ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ТРЕТЬЕЙ СТАТЬИ 75
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНКЕ РОССИИ)"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.М. Данилова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Верховного Суда Российской Федерации,
установил:
1. В производстве Верховного Суда Российской Федерации находится дело по жалобе открытого акционерного общества "Акционерный банк "Инкомбанк" о признании недействительным пункта 1 раздела 1 Положения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации (утверждено Приказом Центрального банка Российской Федерации от 2 апреля 1996 года N 264, в редакции от 25 марта 1999 года), согласно которому отзыв лицензии на осуществление банковских операций производится Центральным банком Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", данным Положением и иными нормативными актами Банка России. ОАО "Акционерный банк "Инкомбанк" считает, что эта норма противоречит Федеральному закону от 25 сентября 1998 года "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с пунктом 3 статьи 13 которого аннулирование лицензии возможно лишь решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти.
Верховный Суд Российской Федерации, приостановив производство по делу, обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона от 2 декабря 1990 года "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в редакции от 31 июля 1998 года), согласно которой Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности"; порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.
Как указывается в запросе, данная норма, наделяющая Банк России правом в рамках административных полномочий на издание приказа об отзыве лицензии минуя судебный порядок, противоречит положениям Конституции Российской Федерации о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1) и на судебную защиту своих прав и свобод (статья 46, часть 1). Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации полагает, что внесудебный порядок отзыва лицензии у кредитных организаций ставит их в неравное положение с другими субъектами гражданского права.
2. Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.
Регистрация, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, предусмотренные Федеральными законами "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О банках и банковской деятельности", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и "О реструктуризации кредитных организаций", по существу, являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и контроль посредством принятия нормативно - правовых актов и индивидуально - правовых (ненормативных) актов на основе оперативной информации как о состоянии экономики в целом, так и в области денежно - кредитной политики. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.
Отзыв лицензии на осуществление банковских операций - это решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством. Он не влечет прекращения деятельности кредитной организации как юридического лица, а означает лишь запрещение совершать какие-либо банковские операции и представляет собой исключительную меру воздействия, которая применяется к кредитной организации, допускающей нарушения требований федеральных законов, регламентирующих банковскую деятельность, и нормативных актов Банка России.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в официально опубликованном определении от 5 ноября 1999 года по запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", право на отзыв лицензии является одним из закрепленных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" полномочий Центрального банка Российской Федерации (пункт 6 статьи 4), через которое реализуется его надзорная деятельность и достигаются цели, установленные статьей 3 названного Федерального закона в соответствии со статьей 75 (часть 2) Конституции Российской Федерации; с отзывом у банка лицензии связано ограничение на совершение им сделок, которое в соответствии со статьей 58 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" ставится в зависимость от начала процедуры банкротства. Однако в силу особенностей правового положения кредитных организаций отзыв лицензии является начальным этапом процедуры банкротства или ликвидации банка; запрет на заключение сделок и исполнение обязательств по сделкам до создания в установленном порядке ликвидационной комиссии и назначения конкурсного управляющего обусловлен необходимостью сохранения денежных средств и имущества кредитной организации для их законно обоснованного распределения между кредиторами, и направлен он на реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
В силу изложенной правовой позиции, сохраняющей свою силу, сам по себе отзыв лицензии Банком России у кредитной организации не затрагивает установленное статьей 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а является средством государственной защиты прав и свобод, гарантируемой статьей 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
3. Право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, вытекающее из статьи 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может быть реализовано кредитной организацией, у которой отозвана лицензия на совершение банковских операций, в соответствии со статьей 21 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", согласно которой решения и действия (бездействие) Банка России и его должностных лиц обжалуются в суд или арбитражный суд.
Пункт 5 части первой статьи 20 названного Федерального закона связывает отзыв лицензии на осуществление банковских операций за неисполнение требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, с неоднократным применением Банком России в течение года к кредитной организации мер пруденциального надзора, предусмотренных статьей 19 того же Федерального закона и инструкцией Банка России от 31 марта 1997 года N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности".
Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия оформляются в виде предписания, т.е. в виде акта, носящего административно - властный характер. В соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации и пунктом 2 статьи 11 ГК Российской Федерации решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. Соответствующая норма содержится и в статье 22 АПК Российской Федерации. Это означает, что кредитная организация еще до принятия Банком России решения об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности имеет доступ к правосудию и возможность получения судебной оценки соответствующих актов Банка России. В случае, если кредитная организация не воспользовалась правом на обжалование ненормативных актов Банка России, законность и обоснованность их принятия может быть предметом судебного разбирательства по заявлению о признании недействительным приказа Банка России об отзыве лицензии.
Наличие предварительного и последующего судебного контроля на основе жалобы кредитной организации является формой реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод и права на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц (статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) и не означает умаления или ущемления этих конституционных прав. Данная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений, в том числе в Постановлениях от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" и от 20 мая 1997 года по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации.
4. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, установленный Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" внесудебный порядок отзыва лицензии у кредитных организаций ставит такого рода учреждения в неравное положение с другими субъектами гражданского права, в отношении которых Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлен судебный порядок отзыва лицензий.
Между тем, исходя из особого конституционно - правового статуса Банка России, законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами, каковыми в настоящее время являются Федеральные законы "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" не регламентирует вопросы отзыва лицензий кредитных организаций, поскольку согласно пункту 3 статьи 19 данного Федерального закона его действие не распространяется на те виды деятельности, лицензирование которых установлено иными вступившими в силу федеральными законами.
ОАО "Акционерный банк "Инкомбанк", оспаривая соответствие действующему законодательству пункта 1 раздела 1 Положения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации, ссылался на статью 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", Банк России в обоснование своей позиции - на статью 19 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" и часть третью статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Между тем правильный выбор норм, подлежащих применению в конкретном деле, на основе их истолкования и установления и исследования фактических обстоятельств находится в ведении судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в данном случае Верховного Суда Российской Федерации, и не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, установленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации, поскольку разрешение поставленного в нем вопроса неподведомственно Конституционному Суду Российской Федерации, а также поскольку он не отвечает критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.В.БАГЛАЙ
Судья - секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Н.В.СЕЛЕЗНЕВ