Постановление Конституционного Суда РФ от 03.03.2004 N 5-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона О национально-культурной автономии в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 3 марта 2004 г. N 5-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ТРЕТЬЕЙ

СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ

АВТОНОМИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН

А.Х. ДИТЦА И О.А. ШУМАХЕР

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя Государственной Думы - кандидата юридических наук Ю.Д. Дубровина, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер, в которых оспаривается конституционность части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителями законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей стороны, принявшей и подписавшей Федеральный закон "О национально-культурной автономии", исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 15 декабря 1997 года в Управление юстиции Алтайского края поступили документы от двух местных национально-культурных автономий российских немцев (Барнаульская городская "Видергебурт-Возрождение" и Новоалтайская городская "Видергебурт-Возрождение") на государственную регистрацию в качестве общественного объединения Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев "Видергебурт-Возрождение", а также от четырех местных национально-культурных автономий российских немцев (Барнаульская городская, Калманская районная, Косихинская районная и Шипуновская районная) - на государственную регистрацию Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев. Зарегистрировав 16 декабря 1997 года Алтайскую краевую национально-культурную автономию российских немцев, Управление юстиции Алтайского края распоряжением от 15 января 1998 года отказало в государственной регистрации Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев "Видергебурт-Возрождение" со ссылкой на то, что к региональной должна быть отнесена национально-культурная автономия российских немцев, имеющая большее число организаций в районах и городах Алтайского края.

Решением от 13 апреля 1998 года Центральный районный суд города Барнаула отказал в удовлетворении требований Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев "Видергебурт-Возрождение" о признании указанного распоряжения незаконным, мотивируя свой отказ тем, что в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия граждан немецкой национальности. Судебная коллегия по гражданским делам Алтайского краевого суда, не согласившись с такой позицией, в определении от 17 марта 1999 года указала, что часть третья статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" не запрещает создание в субъекте Российской Федерации нескольких региональных национально-культурных автономий и что суд первой инстанции должен вынести решение об обязании Управления юстиции Алтайского края зарегистрировать Алтайскую краевую национально-культурную автономию российских немцев "Видергебурт-Возрождение". Однако Постановлением Президиума Алтайского краевого суда от 15 июня 1999 года данное определение было отменено и оставлено в силе решение Центрального районного суда города Барнаула.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в определении от 10 сентября 1999 года также пришла к выводу, что в соответствии с частью третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия граждан определенной национальности, которая, следовательно, и подлежит государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А.Х. Дитц и О.А. Шумахер - члены Барнаульской городской национально-культурной автономии российских немцев "Видергебурт-Возрождение" оспаривают конституционность положения части третьей статьи 5 Федерального закона от 17 июня 1996 года "О национально-культурной автономии", согласно которому местные национально-культурные автономии могут образовывать региональную национально-культурную автономию. Заявители утверждают, что данное законоположение, как показывает правоприменительная практика, допускает создание только одной региональной национально-культурной автономии граждан определенной национальности, подлежащей регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Тем самым, по мнению заявителей, нарушается принцип равенства общественных объединений перед законом, ограничивается свобода создания на основе полной добровольности любых общественных объединений и свобода их деятельности, что противоречит статьям 13 (часть 4) и 30 Конституции Российской Федерации.

Часть третья статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" Федеральным законом от 10 ноября 2003 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О национально-культурной автономии" изложена в иной редакции: "Местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности".

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" (с учетом редакционных изменений, внесенных Федеральным законом от 10 ноября 2003 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О национально-культурной автономии"), которым в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 того же Федерального закона устанавливается, что местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, подлежащую государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

2. Определяя федеративное устройство Российской Федерации и провозглашая равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как необходимую основу такого устройства, Конституция Российской Федерации возлагает на государство - с учетом установленного ею разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации - обязанность по регулированию и защите прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, и предопределяет характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; гарантирует равенство всех перед законом и судом независимо от национальности и языка и запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной и языковой принадлежности; гарантирует всем народам Российской Федерации право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, а также право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества; при этом не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганда расового, национального и языкового превосходства (статья 5, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 26, части 1 и 2; статья 29, часть 2; статья 68, часть 3; статья 69; статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "б" части 1).

Указанным конституционным положениям, конкретизированным в Федеральном законе "О национально-культурной автономии" и иных актах, квалифицирующих национально-культурную автономию как один из установленных федеральным законодателем институтов самоопределения народов в Российской Федерации и один из видов объединений граждан, корреспондируют и международные обязательства Российской Федерации, в том числе: поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право (статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах), обеспечивать лицам, принадлежащим к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, право совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком (статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах), запрещать дискриминацию граждан, в том числе по признаку принадлежности к национальным меньшинствам (статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона, а также обеспечивать уважение прав каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций (часть первая статьи 4 и статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств).

Таким образом, из Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер данного регулирования, в том числе пределы усмотрения законодателя в процессе его осуществления; при этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством Российской Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.

3. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 (части 4 и 5), 19 (части 1 и 2) и 30 в их системном единстве, в Российской Федерации гарантируются свобода создания и деятельности общественных объединений на основе их равенства перед законом, право каждого независимо от национальности, языка и иных обстоятельств на объединение; запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены, в частности, на разжигание национальной или религиозной розни. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также устанавливает, что каждый имеет право на свободу объединения с другими, осуществление которого не подлежит никаким ограничениям, кроме предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц, а статья 7 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств обязывает государства-участники обеспечивать уважение права каждого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, на свободу ассоциаций.

Основываясь на Конституции Российской Федерации и учитывая международно-правовые обязательства Российской Федерации, законодатель вправе регулировать условия, порядок создания и деятельности общественных объединений, а также порядок их государственной регистрации, определять объем и содержание прав общественного объединения. При этом, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 1999 года по делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", законодатель обязан соблюдать положение статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации, провозглашающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а осуществляемое им регулирование не должно искажать существо права на объединение и свободы деятельности общественных объединений; возможные же ограничения, затрагивающие эти или иные конституционные права, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.

4. В развитие указанных конституционных положений и требований, вытекающих из международных обязательств Российской Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях" (с последующими изменениями и дополнениями) закрепляет, что право на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений; при этом создаваемые гражданами по своему выбору и без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. явочным порядком, общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).

Устанавливая в качестве общего правила заявительный (явочный) порядок создания общественных объединений, Федеральный закон "Об общественных объединениях" предусматривает, что общественное объединение с момента принятия на съезде (конференции) или общем собрании решения о его создании, об утверждении устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя соответствующие обязанности, т.е. считается созданным (статья 18).

В соответствии с Федеральным законом "О национально-культурной автономии", определяющим правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации и создающим необходимые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, образование, государственная регистрация, реорганизация и (или) ликвидация национально-культурной автономии осуществляются в порядке, установленном данным Федеральным законом, Федеральным законом "Об общественных объединениях" и иными федеральными законами (часть первая статьи 6).

Закрепляя особенности объединения граждан в национально-культурную автономию и квалифицируя ее как один из видов общественных объединений, выступающих в организационно-правовой форме общественных организаций, а также устанавливая организационные основы создания и деятельности национально-культурной автономии, Федеральный закон "О национально-культурной автономии" связывает с ее государственной регистрацией не только приобретение таким объединением прав юридического лица, но и возложение на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанностей по оказанию ей поддержки в реализации предусмотренных названным Федеральным законом задач и целей национально-культурной автономии.

Согласно части второй статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" национально-культурная автономия может быть местной, региональной и федеральной. Часть третья данной статьи, закрепляющая право местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, не содержит прямого указания на то, что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, государственная регистрация которой уполномоченным на то органом юстиции, действующим в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке, имеет конституирующее для установления ее правосубъектности значение. Не содержит она и прямого запрета на создание и государственную регистрацию в субъекте Российской Федерации более одной региональной национально-культурной автономии.

Тем самым предопределяется необходимость выявления действительной воли законодателя и конституционно-правового смысла положения части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии". С одной стороны, это требует учета особенностей национально-культурной автономии как субъекта конституционно-правовых отношений и одного из видов объединений граждан, обладающих особым статусом, обусловленным установленной названным Федеральным законом возможностью самостоятельного решения соответствующей этнической общностью вопросов сохранения своей самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. С другой стороны, такое выявление может и должно проводиться с учетом нормативного единства рассматриваемого положения с частями третьей и седьмой статьи 6 названного Федерального закона, согласно которым делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации; государственная регистрация местных, региональных и федеральных национально-культурных автономий производится в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Определяя в статье 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, федеральный законодатель исходил из того, что основное предназначение национально-культурной автономии - не национально-территориальное, а национально-культурное самоопределение, т.е. обеспечение жизнеспособности и самостоятельности этноса, находящегося в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, именно в национально-культурной сфере.

Следовательно, действующее правовое регулирование национально-культурной автономии в Российской Федерации - как допускаемого Конституцией Российской Федерации, соответствующего международно-правовым обязательствам Российской Федерации и установленного федеральным законодателем способа и организационно-правовой формы защиты прав национальных меньшинств - призвано определять правовые основы национально-культурной автономии, способствующие созданию условий взаимодействия государства и общества для защиты интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития, включая меры государственной поддержки самостоятельного решения вопросов самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Этими целями обусловливаются закрепленные Федеральным законом "О национально-культурной автономии" права национально-культурной автономии и соответствующие им обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, им устанавливается, что Российская Федерация обеспечивает социальную, экономическую и правовую защиту национальных (родных) языков на территории Российской Федерации, конкретизируются права граждан на сохранение и развитие национального (родного) языка, свободу выбора и использования языка общения, воспитания и обучения, на сохранение и развитие национальной культуры и определяются коллективные формы их реализации (статья 4, части первая и вторая статьи 8, статьи 11 и 13), а также определяются корреспондирующие этим правам обязанности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 9, 12, 14 и 15). Устанавливая финансово-экономические основы национально-культурной автономии, названный Федеральный закон предусматривает обязанности федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по оказанию финансовой поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и местного самоуправления и определяет условия такой поддержки (статьи 19 и 20).

Из этого следует, что национально-культурная автономия как способ самоопределения этнической общности в целях обеспечения ее этнокультурных прав и интересов является такой формой самоорганизации, через которую осуществляется государственная поддержка национальных меньшинств в целях сохранения их самобытности, развития языка, образования, национальной культуры; этим обусловливается значение регистрации национально-культурной автономии в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, в результате которой соответствующая национально-культурная автономия приобретает не только права юридического лица, но и иные гарантированные Федеральным законом "О национально-культурной автономии" публичные права, которым корреспондируют перечисленные в данном Федеральном законе обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве с частями третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее государственную регистрацию региональной национально-культурной автономии как способ конституирования ее правосубъектности, в системе действующего нормативного регулирования обусловлено защитой прав и интересов национальных меньшинств и поддержкой в установленных названным Федеральным законом формах национально-культурных автономий со стороны государства и местного самоуправления, т.е. особенностями их публично-правового статуса, и в силу этого не может признаваться противоречащим Конституции Российской Федерации.

6. Право на национально-культурную автономию, предоставляемое на основании Конституции Российской Федерации Федеральным законом "О национально-культурной автономии", как вытекает из содержания данного Федерального закона, а также целей самого права, его субъектного состава, форм и способов реализации, характера принадлежащих национально-культурной автономии прав и корреспондирующих им обязанностей органов публичной власти, осуществляется совместно гражданами, принадлежащими к национальному меньшинству; осуществление данного права посредством создания национально-культурной автономии с целью коллективных действий в сфере взаимных интересов обеспечивает соответствующие интересы как граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так и этнической общности в целом.

Тем самым право на национально-культурную автономию, совместно реализуемое гражданами Российской Федерации, относящими себя к соответствующей этнической общности, связано с правом на объединение в его индивидуальном аспекте, которое осуществляется каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся установленными законодательством Российской Федерации правами. Исходя из этого Федеральный закон "О национально-культурной автономии" - с учетом положений Конституции Российской Федерации о праве каждого на объединение и свободе деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1) и во исполнение принятых на себя Российской Федерацией обязательств по международным договорам - устанавливает, что национально-культурная автономия как особая форма самоорганизации и национально-культурного самоопределения этнической общности, оказавшейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, представляет собой только одно из возможных объединений граждан по признаку принадлежности к соответствующей этнической общности в целях удовлетворения своих этнокультурных запросов.

Так, в Федеральном законе "О национально-культурной автономии" перечислены принципы, на которых основывается национально-культурная автономия, а именно: свободное волеизъявление граждан при отнесении себя к определенной этнической общности, самоорганизация и самоуправление, многообразие форм внутренней организации, сочетание общественной инициативы с государственной поддержкой, уважение языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей, законность (статья 2). Названными принципами в рамках установленного данным Федеральным законом, иными федеральными законами регулирования исключаются как дискриминация лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и объединенным в национально-культурную автономию, так и ущемление прав лиц, не участвующих в деятельности национально-культурной автономии. Кроме того, участие или неучастие в деятельности национально-культурной автономии не может служить основанием для ограничения прав граждан Российской Федерации, равно как и национальная принадлежность не может служить основанием для ограничения их участия или неучастия в деятельности национально-культурной автономии (часть третья статьи 4).

Из этого, в частности, вытекает, что ничто не препятствует участию в зарегистрированной в установленном законодательством Российской Федерации порядке Алтайской краевой национально-культурной автономии российских немцев граждан, относящих себя к данной этнической общности, либо для отказа от такого участия и образования иного объединения граждан, относящих себя к той же этнической общности, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, в том числе путем создания и поддержания образовательных, культурных и иных учреждений, организаций или ассоциаций, которые могут искать и получать добровольную финансовую и другую помощь, а также государственную поддержку в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, установленная Федеральным законом "О национально-культурной автономии" система национально-культурной автономии, предполагающая возможность создания на территории субъекта Российской Федерации местными национально-культурными автономиями с соблюдением демократических основ организации таких объединений и без вмешательства государства не более одной региональной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к соответствующей этнической общности, имеет объективные основания, а обусловленные прежде всего спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, организационные основы национально-культурной автономии в части, касающейся права местных национально-культурных автономий образовывать региональную национально-культурную автономию, направлены не на ограничение, а на защиту прав национальных меньшинств, в том числе путем создания необходимых фактических и юридических предпосылок их самоорганизации и возложения соответствующих обязанностей на органы публичной власти.

Тем самым также обеспечиваются условия для коллективного и самостоятельного решения этнической общностью, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, объединенной в региональную национально-культурную автономию, вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, координации деятельности местных национально-культурных автономий и взаимодействия с иными объединениями граждан, относящих себя к данной этнической общности, а также представительства во взаимоотношениях с различными органами публичной власти, поскольку такая автономия создается соответствующими субъектами по их выбору и без предварительного разрешения органов публичной власти, основана на добровольном участии и действует свободно с соблюдением демократических принципов, установленных законодательством Российской Федерации и предусмотренных уставом самой национально-культурной автономии.

Следовательно, положение части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии", в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой его статьи 6 предполагающее, что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, подлежащей государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в системе действующего правового регулирования и с учетом выявленного Конституционным Судом Российской Федерации смысла не противоречит Конституции Российской Федерации.

Это не означает, что национально-культурная автономия как объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, исключает другие формы самоорганизации граждан по признаку принадлежности к той же этнической общности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации могут создаваться другие объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также содействуют сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры, но не обладают статусом национально-культурной автономии, как он установлен Федеральным законом "О национальной культурной автономии".

Таким образом, положение части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" по своему конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального закона - с учетом организационной формы региональной национально-культурной автономии как средства и способа выявления, удовлетворения и обеспечения, в том числе посредством государственной поддержки, этнокультурных интересов граждан и прав конкретной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, а также координации деятельности образовавших ее местных национально-культурных автономий, - предполагает, что в пределах субъекта Российской Федерации государственной регистрации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, подлежит не более чем одна региональная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, образованная местными национально-культурными автономиями граждан, относящих себя к данной этнической общности, и в системе действующего правового регулирования не противоречит Конституции Российской Федерации.

Что касается проверки законности и обоснованности правоприменительных решений, то она не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, который, по смыслу статей 118, 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, не вправе подменять правоприменителя, в том числе суды общей юрисдикции. Реализуя свои полномочия, правоприменители впредь не могут придавать положению части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального закона какое-либо иное значение, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не противоречащей Конституции Российской Федерации часть третью статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии", которая по своему конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве с положениями частей третьей и седьмой статьи 6 данного Федерального закона означает, что в пределах субъекта Российской Федерации местными национально-культурными автономиями может быть образовано не более одной подлежащей государственной регистрации в установленном законодательством Российской Федерации порядке региональной национально-культурной автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, поскольку такая автономия не препятствует деятельности не вошедших в нее местных национально-культурных автономий или созданию и деятельности иных содействующих сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры объединений граждан Российской Федерации, относящих себя к той же этнической общности.

Конституционно-правовой смысл указанного положения, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд

Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Л. КОНОНОВА

Тезис о том, что законодатель волен "определять объем и содержание прав общественного объединения", представляется нам глубоко ошибочным утверждением, восходящим к теории октроированных прав. Ныне действующая Конституция Российской Федерации исходит из совершенно иной концепции - прирожденных и неотчуждаемых естественных прав и свобод человека, которые действуют непосредственно и сами определяют смысл, содержание и применение законов (статьи 17, 18 и др.). Парадоксально, что в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации оба названных положения следуют одно за другим, хотя они несовместимы по сути. Исходя из смысла статьи 55 Конституции Российской Федерации законодатель не вправе отменять и умалять объем и содержание конституционных прав и свобод, но может лишь вводить в строго определенных целях соразмерные и обоснованные ограничения, и тогда эти ограничения подлежат оценке Конституционным Судом Российской Федерации.

В Постановлении приводится обширный перечень конституционных прав и свобод, которые реализуются в национально-культурной автономии как одном из видов объединения граждан, однако вопрос об обоснованности ограничений этих прав, который был главным аргументом заявителей и собственно предметом конституционного спора, остается "фигурой умолчания". Этот вопрос, очевидно, неудобен, поскольку приводит к выводам, противоречащим позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Как явное и несомненное ограничение сформулировано положение резолютивной части Постановления о том, что в одном регионе не может быть образовано более одной подлежащей регистрации национально-культурной автономии определенной этнической общности. Трудно даже представить, что столь простой и категоричный количественный предел - "не более одной" - можно понимать иначе, чем препятствующее ограничение. Существование иных возможностей реализации национально-культурных потребностей в виде участия в местных автономиях или создания иных общественных объединений не может являться, однако, адекватной альтернативой статуса региональной национально-культурной автономии, о чем и свидетельствует возникший спор.

В своей жалобе заявители указывают, что, разделяя общие позиции и взгляды при объединении ряда местных автономий в соответствующую региональную национально-культурную автономию, они сознательно по нравственным и иным личным соображениям противостояли другой, незадолго до этого зарегистрированной региональной автономии российских немцев. Можно допустить, очевидно, что в одной и той же этнической общности могут быть различные представления о целях и задачах объединения, культурные традиции, политические, религиозные и иные взгляды, языковые и прочие особенности, по которым те или иные группы людей стремятся к объединению для совместного удовлетворения своих культурных потребностей. Законодатель и судебная власть не могут вторгаться в сферу регулирования и правовой оценки этих личностных и социально-психологических мотивов, не нарушая при этом свободу выбора и основной конституционный принцип добровольности объединения. Недаром статья 30 (часть 2) Конституции Российской Федерации прямо запрещает принуждать к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. На этом фоне весьма сомнительным представляется утешение, что никто, дескать, не препятствует участию уже созданной и зарегистрированной региональной автономии или отказу от такого участия, при том что иных организаций с подобным статусом более одной не допускается. Наличие только одной легальной национально-культурной автономии на региональном уровне препятствует аналогичному статусу и равному праву объединения представителей той же этнической общности, которые могут не разделять взглядов, установок, ценностей и национально-культурных особенностей ранее зарегистрированного объединения. Отрицать при этом монополию и представить подобный запрет не ограничением, а защитой прав национальных меньшинств - значит противоречить здравому смыслу.

Конституция Российской Федерации и международные акты о правах человека закрепляют право совместно с другими членами группы пользоваться культурой, родным языком, исповедовать религию и исполнять ее обряды, свободу мирных собраний и ассоциаций, запрещают дискриминацию, в том числе по признаку принадлежности к национальным меньшинствам. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что свобода ассоциаций не подлежит никаким ограничениям, кроме установленных законом и необходимых в демократическом обществе. Как увязать с этим утверждение Конституционного Суда Российской Федерации, что оспариваемая норма Федерального закона "О национально-культурной автономии" не содержит прямого указания на то, что в пределах субъекта Российской Федерации может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан определенной этнической общности, не содержит она и прямого запрета на создание и государственную регистрацию более одной региональной национально-культурной автономии? Но если данный Федеральный закон не содержит, как утверждает Конституционный Суд Российской Федерации, ограничений такого рода, то напрашивается однозначный вывод о невозможности иного его правоприменения. Поиски "действительной воли законодателя" (?) привели Конституционный Суд Российской Федерации к совершенно противоположному выводу - расширительному толкованию этих положений именно как запрета, что противоречит природе и предназначению конституционного правосудия признавать, соблюдать и защищать права и свободы как высшую ценность.

Еще более поразительные мотивы выдвинуты Конституционным Судом Российской Федерации в обоснование подобного ограничения. Они всецело лежат в сфере интересов публичной власти и определяются как ее обязанности по оказанию финансовой поддержки и координации деятельности национально-культурной автономии. В таком понимании национально-культурные автономии оказываются для государства и местных властей не целью, а всего лишь объектом применения средств, т.е. очередным финансовым и организационным обременением, которое следует свести к оптимальному минимуму "не более одного". Неужели в этом и есть их конституционно-правовой смысл?

Обязанности государства и органов местного самоуправления по отношению к национально-культурным автономиям, между тем, носят характер социально-политических ориентиров. Они не создают конкретных прав и тем более не могут их умалять или служить обоснованием их ограничений. Подобные основания нельзя отождествить с интересами обороны, государственной безопасности, общественного порядка или нравственности и иными целями конституционно допустимых ограничений прав и свобод, перечисленных как в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так и в специальных нормах Конституции Российской Федерации, регулирующих права общественных объединений (статья 13, часть 5) и свободу мысли и слова (статья 29, часть 2).

Таким образом, выводы Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу не имеют конституционных обоснований.